证据为本:福利治理的行动准则

原作者：臧其胜  南通大学管理学院，江苏南通，22601  社会保障研究  2014年第4期

摘要

福利治理的目标是建构福利体制，福利体制的生成应该遵循特定的逻辑，提升人类福祉是其必然的价值追求；，。研究认为，福利治理的核心问题是科学与政策的关系问题。政策来源于科学，科学建基于证据；公民参与本质上是证据的参与，它是福利治理的核心要义，也是证据为本的必然要求，是福利治理与证据为本的交集。因而，福利治理的行动准则应以证据为本。

关键词：福利治理；证据为本；社会政策；社会科学；公民参与

一、问题的提出

福利治理是近年来在社会福利领域流行的概念，它依附于对治理概念的理解。它的产生与新自由主义、新公共管理主义、福利混合经济、公民身份发展的时代背景存在密切的关联，其目的是试图提升国家行动的效率与效能。21世纪初，这一概念开始广泛应用于社会政策领域，用以描述政府与社会间正在改变的关系，称之为福利治理。

二、福利治理与公民参与

福利治理最重要的特征莫过于国家以外的行动者参与到公共政策的规划与执行中。它改变了行动者原有的权利与责任的结构配置，为行动者对福利治理的目标达成一致同意提供了条件。而在公共政策制定与执行中围绕共同的利益在政府与其他行动者之间建立的正式的与非正式的制度化联系可以称之为政策网络，它是治理的一个重要特征。没有国家之外的行动者共同参与的政策规划与执行是不具有合法性的，否则，所谓的福利治理也将无法逃脱国家中心视角的指责，福利治理的目标也就无法实现。

公民参与政策的设计与执行是福利治理的一个必然要求。根据Sherryr.Arnstein的观点，公民参与和政策之间的关系可分为八个等级，构成一个公民参与的阶梯，分为三个阶段：无参与、象征参与、。第一阶段包括：（1）操纵。（2）治疗。第二阶段包括：（3）告知。（4）咨询。（5）安抚。第三阶段包括：（6）伙伴。（7）授权。（8）公民控制。现实的情况是中国公民参与的广度与深度远远不足，最多能说达到咨询阶梯及以下。社会政策的选择或制度的设计最终不是普通公众，甚至也不是我们所想象的具有行动能力的政策精英所决定的。

三、证据的力量

福利治理目标的实现应该建立在科学的力量之上，而科学的力量是通过它的证据来呈现的。沿此逻辑，证据为本也就理应成为福利治理的行动准则。在循证政策研究中，主流分析的方法有元分析（也称荟萃分析）与叙事评价，而Ray Pawson 提出写实综合的方法。以元分析为例，元分析代表着一个总的分析；一个所有以前分析的分析，它将证据分为九个等级，不同等级的证据划分的标准遵循的是内部真实性与外部真实性。

从现有的文献回顾来看，社会科学的研究很难达到循证研究的要求，目前也仅停留在系统评价的第一阶段，即便如此也不能算成功。尽管许多社会科学的研究发表在顶级期刊上，但并不意味着作为证据它们就可位列首位，因为它们本身存在诸多问题。遵循循证研究的系统评价原则，审视了1994－2009年期间发表在科学网与社会科学国际目录上关于福利态度的研究文献，也仅筛选出少量较高质量可视为高等级证据的态度研究。然而，在社会科学中，关于评估证据质量的共识标准是相差甚远的。因而，“专业人士与权威的观点”仍是较为常见的质量较高的证据。诚然，元分析的证据标准存在疑问，低估了其他视角研究（如质性研究）结论的证据价值，但作为目前应用比较广泛的分类标准，仍然值得参照。

从现实情况来看，社会科学研究的证据可证性与可及性的总体状况并不容乐观。根据循证研究的要求，为了进一步区分证据的等级，我们必须能够获取原始数据，其本身追求的是全民参与、数据共享，以证据为准绳，可以说，循证政策研究的前提是数据库的开放与共享。然而，现实的处境是，原始数据成为学术霸权的象征，我们无法共享；也成为遮蔽问题的手段，我们无法窥知。目前国内学者独立主持的社会调查的原始数据很难见到公开共享的，但即使共享也只是自愿分享。只有一些与国际组织合作的项目数据共享因有协议要求被作为制度规定下来，如中国综合社会调查可以通过申请免费获得。

总体而言，内地数据的权威性十分不足，其根源之一正是开放性与共享性程度不高，许多数据是“犹抱琵琶半遮面”，这在研究者收集部门资料时能够深切体会到。因而在未来，获得数据应成为研究者的一项权利，而不是数据拥有者的恩赐，特别是来自政府资金支持的各种层次的学术调查研究所获得的数据，在课题结项后公开数据应该成为一项制度化的规定；任何引用应指明数据的真实来源，或如历史之考据，这是避免态度“被代表”的重要学术监督手段，是避免数据库霸权产生的重要举措，是学术争鸣的实践需要，更是社会政策科学性的重要保证。

四、结束语

福利治理需要公民参与，公民参与本质上是证据的参与。福利治理的目标实现理应是基于证据选择的结果，而非不同行动者主体之间的权力制衡，它蕴含着对公民的公民权、，这或许才代表着福利治理的未来。福利治理目标的实现并非建基于多元主体的权力的制衡，而是行动所依赖的证据的科学性，这一点需要达成共识。总之，证据为本是福利治理的行动准则，科学与政策的关系问题是福利治理的核心问题。如何推进证据为本，构建何种科学与政策的关系应该成为学术研究的未来重点。在此基础上探讨福利治理的三大主题：变化中的福利定义、变化中的传递制度、福利传递过程中的实践，或许会更具有建设性的突破。

整理：徐文慧

审校：拜争刚